PPP模式助推城镇化金融创新

PPP模式助推城镇化金融创新

如何化解地方债务风险和解决城镇化资金缺口的问题一直是新型城镇化发展中重要的一环。近来，财政部主导推动的PPP(Public-Private Partnership，公共私营合作制)模式被视为解决新一轮城镇化建设资金需求的新手段。随着PPP屡次被中央部委提到，业内也有越来越多的人加入关于PPP模式助力新型城镇化的这场讨论中。　　“近日连续接到多地政府类客户询问PPP是什么？如何操作？地方政府普遍开始关心了。”这是某咨询公司董事长最近发表的一条微博。　　对此，清华大学建设管理系教授王守清在微博回应称，地方政府的嗅觉是以中央为导向的，中央部委近来一直说PPP，加上地方债台高筑没其它招，地方政府自然感兴趣。不过他认为，如果地方政府只是用PPP解决债务问题，又念歪经了。　　PPP近期在我国引起广泛关注和热议的缘由是，有媒体报道称，为化解地方债务风险和解决新型城镇化融资问题，在去年年底结束的全国财政工作会议上专门套开了一个研讨PPP模式的会议。而在2013年9月，也曾有媒体报道财政部长楼继伟在会议上公开表示，在当前私营部门修复资产负债表，公共部门财政困难的情况下，应通过PPP等方式积极调动私人资本参与基础设施发展。　　对此，财政部科研所金融研究室主任赵全厚对中国经济时报记者表示，这些年PPP一直在做，只是以前没有打破一些领域的法律法规限制。十八届三中全会之后，随着政府审批权逐步调整，2014年应该是改革效应最明显的一年。但改革是长期的过程，政府正在不断摸索怎样逐步退出，让位给市场。　　如何理解PPP模式　　PPP模式并非新概念，在西方国家也已实践多年。简单地讲，它是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系来建设和经营项目或提供服务。　　据相关资料记载，PPP的概念最早诞生于英国，1979年引入竞争机制和客户为导向的新公共管理改革，PPP是英文Public-Private Partnership的缩写，直译为中文即“公私合作伙伴关系”，也称“公私合营”。从字面上理解，PPP显然是指政府部门和私营部门基于某个公共项目结成伙伴关系，通过双方的协议明确各自的权利和义务、风险和收益，最大限度地发挥各自的优势，实现双赢甚至多赢。从这个角度来说，PPP本质上是公共部门和私人部门围绕某一公共项目的合作关系，是一系列融资模式的总称。　　业内普遍认为，PPP模式下公共产品的生产和提供呈现分离状态，政府部门希望随着PPP的实施，利用私人企业的运营效率和竞争压力，在短期内提高基础设施的供给技术效率，改善政府公共服务水平；而对于私营部门，通过合同或契约规范减少政府部门自由裁量带来的损失，确保私人收益的最大化是其参与PPP的最主要目的。　　而PPP模式应用在新型城镇化中也有望解决其资金困局。赵全厚认为，这种模式有利于解决城镇化中最核心的基础设施建设问题。第一，这种模式的应用能化解政府旧债，通过一些项目，比如地铁项目，引入私人股本，从而缓解一些政府债务。第二，政府通过成本分担机制，把政府投资作为沉淀成本，私人投资作为运营成本，既能解决用人的效率问题，又能解决政府在延伸领域里资金不足的问题。第三，能够发挥市场的决定性作用，政府边界进一步缩小，而市场进一步扩大。　　天津财经大学经济学院副院长丛屹对中国经济时报记者表示，要理解PPP模式，核心思想是十八届三中全会提出的市场化改革，其中政府的职能转变是必须条件，由此就能理解政府退半步，市场该如何组织，政府如何和民营、私营企业之间保持顺畅的联系，这其实是混合所有制的核心思想，即公私合作。　　丛屹认为，城镇化是经济增长的结果。中国未来经济增长靠两点，一靠政府有为，二靠市场有活力。从目前的发展来看，政府会发展两条主要线索，一条是社会组织大发展，行会、商会大发展；另一个是政府和企业之间有更紧密的联系，也就是公私合营的模式。　　政策环境支持PPP发展　　PPP模式的发展也得益于有利的政策环境。2005年2月，国务院颁发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》第5条款指出，“允许非公有资本进入金融服务业”。　　去年年底召开的十八届三中全会提出，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。　　此外，《担保法》、《抵押法》等法律规范的实施也为PPP模式的运作提供了良好的环境。　　本报记者从各地方政府官网获悉，目前，不少地方政府积极召开PPP模式研讨会，一些地区已着手开展相关工作。1月14日，湖南省财政厅在长沙举办公私合作(PPP)模式专题研讨会并明确提出，今年，湖南省财政厅准备选取部分市县开展试点，力争使PPP模式在湖南省率先试点、率先突破。　　而去年11月，洛阳市和哈尔滨市被财政部确定为亚洲开发银行PPP项目的两个试点城市，亚行将通过技术援助和主权贷款两种方式支持试点城市开展PPP项目工作。今年洛阳市首次在市政基础设施建设中尝试采用PPP模式，其市政路桥和污水处理打包项目已被初步选定为贷款支持项目，亚行计划提供相关的贷款支持。　　不少专家认为随着民间资本不断涌入实体经济的各个领域，未来公私合营参与新型城镇化建设将成为一种重要方式。不过，投资者最关心的应该是风险分担机制，这就需要政府努力解决“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”等方面的问题，完善相关的法律政策，筛选合格的民营企业，同时也监督地方政府行为。　　赵全厚认为，随着十八届三中全会的召开，政府会逐渐修改一些领域的法律屏障，调整相关领域的行政法规。需要建立明确的运作框架和成本分担机制，明确好政府和市场分管的领域。政府一方面要克服内部利益阻挠，另一方面，要看私人资本的进取意愿和成长程度，尤其是大型基础设施建设，大型战略性产业建设等方面。如果私人资本集聚不齐，竞争市场发育不良，就会造成国有资本大量退出而私人资本又没有很好地进入。这就需要渐进式地开放，先开放比较成熟的部分。　　丛屹则表示，政府要从两个方面把控风险。首先，政府识人是克服风险最有效的手段，如何建立信任关系，如何识别市场上真正有活力的企业，这既考验政府，也考验企业和政府沟通协调的能力。第二是政府如何防范市场出现系统性风险。　　地方政府该如何做　　业界还有一种担忧，认为中央推动PPP模式意图进行公共财政改革，而地方政府积极响应的目的是试图缓解其债台高筑的资金缺口。　　赵全厚认为，很多改革是由问题倒逼而产生。地方政府有可能走像股市发债圈钱套利这条路，但随着中央法规确定之后，就会“上面上吊，下面倒逼”，逐渐矫正。而私人资本的进入是有权益的，如果没有一定法律保障或是在法律不明确的时候，私人资本是不愿意轻易进入的。当地方政府债务吃紧的时候，也不得不做出一些承诺。　　“PPP进入城镇化最大的好处是提高效率，比如城镇化公共事业项目，如果政府建项目，再自己运营，那样成本会很高，效率会非常低。而私人运营起来会向客户提供更好的服务，效率更高，这是政府与市场关系中最重要的一点。其次，有助于减缓政府财政资金不足的情况，可以把从这些项目中撤出来的资金用于民生、社保、福利保障等领域，进一步推动城镇化发展。”赵全厚说。　　丛屹却认为，这个担心是多余的。他给出的理由是：第一，这是国务院和党中央市场化改革中的一个顶层设计模式，本身就已经考虑到了地方政府会如何应对。实际上更多的是要领会十八届三中全会主要的精神，即激发市场活力，而并不是允许地方政府套利。中央是希望地方规范运作，尊重市场。目前中央只是提出未来五到十年的发展方向，并没有真正落实和保障的机制，在这个方面中央未来可能会继续出台操作细则。　　而不论地方政府积极响应是出于什么目的，未来在基础设施的投资中或是化解地方政府的存量负债中，PPP模式都有可能成为一种重要方式。　　王守清表示，PPP领域越来越广，一开始，发达国家主要将其应用于基建、通讯等“硬经济”领域，而后逐步推广到医院、保障房等“硬社会”领域。现在，PPP已经扩展到技术研发、知识产权等“软经济”领域和社区服务、环保等“软社会”领域。

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